魔兽世界随从
黑龍江省高級人民法院主辦

 

環境公益訴訟主體之界定 ——以《民訴法》第五十五條為框架

  發布時間:2014-08-26 20:58:11


   2010年吉林化工企業物料桶流入松花江造成水流污染、沿江居民搶購桶裝飲用水事件,2012年寧波市鎮海區居民反對PX項目引起大規模集體上訪抗議事件,2013年環保局發布“我國有3.6萬公頃耕地土壤重金屬超標,每年造成糧食污染1200萬噸,直接經濟損失超過200億元”,近年來環境污染事故頻發,人們對環境問題也越來越重視,事關民生的環境權益問題也受到廣泛關注,由此引發的事件一旦處理不當,極易引發社會震動,嚴重影響社會穩定與和諧。當前,我國社會環境轉型期和環境敏感期共存、環境風險高發期與環境意識升級期疊加 。面對這樣的嚴峻形勢,創新與完善環境保護立法,使公眾能夠通過合法有效途徑解決環境糾紛,化解環境矛盾,是當前立法與行政機關的首要任務。

   緒論:問題的提出與思索
   環境公益訴訟主體的界定是整個環境保護立法體系的基礎,是環境公益訴訟啟動的前提條件,也是此次《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民訴法》)修改中爭議較大的問題。有觀點認為,保護環境公共利益是全社會的共同職責,應實行起訴主體多元化,檢察機關、社會組織和公民等都可以起訴。還有觀點認為,目前還不宜賦予公民提出公益訴訟的權利,原因在于:一是我國法治建設和司法環境的現狀還不足以應對龐大的公民主體提起的訴訟,即司法資源不足。二是實踐中很多公民個人提起的環境訴訟存在較大的炒作成分,有可能導致濫訴的發生。三是環境公益訴訟需要一定的資金和專業知識支撐,公民個人不具備這些能力。況且在很多情況下,損害公共利益的行為也是損害公民個人利益的行為,其直接受害者完全可以通過《民訴法》第一百一十九條規定的“直接利害關系規則”達到保護個人利益的目的,間接實現保護公益的效果。立法者顯然也贊同第二種觀點,未將公民個人作為公益訴訟的起訴主體。鑒于本文是以《民訴法》第五十五條為框架的討論,因此對公民個人的公益訴訟主體的適格問題不再展開。

   2012年8月31日,《關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》獲得全國人大常委會的通過,修改后的《民訴法》第五十五條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”對于環境公益訴訟主體界定問題的重視與爭議也同樣體現在立法的修改過程中。從2011年10月29日全國人大常委會的一審稿的“有關機關、社會團體”,再到2012年4月24日二審稿的“法律規定的機關和有關社會團體”,再到2012年8月31日最終稿的“法律規定的機關和有關組織”, 三稿間表面上寥寥幾字的文字修改,其隱含的對環境公益訴訟的主體的確定以及更深層面的考量卻值得我們認真思索與準確把握。

   一、問題1:如何界定“法律規定的機關” 
   所謂法律規定的機關,已有個別單項法律做了規定,如《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)第90條規定:“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區,給國家造成重大損失的,由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”但是,這樣的個別規定并不系統,也不能形成一個完整嚴密的體系。為此我們應首先梳理和解決以下幾個問題。

   第一,何種法律?《中華人民共和國憲法》第九條以國家根本大法的形式規定了對國家環境資源的保護,是一種價值導向性的概括規定。新《民訴法》從程序上更為具體的規定了環境公益訴訟的啟動主體,但是還不夠明確。《海洋環境保護法》對這一問題進行了更為明確的規定,但法律位階較低,不能涵蓋整個環境保護法律體系。在進行了這樣一番梳理后,無疑在《中華人民共和國環境與資源保護法》(以下簡稱《環保法》)中對環境公益訴訟主體的問題進行明確較為妥當。

   第二,哪些機關?按照《海洋環境保護法》“依照法律行使海洋環境監管權的部門”的規定,能夠提起環境公益訴訟的機關應包括:國務院環保部門、國家海洋部門、國家海事部門、國家漁業部門、部隊環保部門以及沿海省市依照法律規定行使環境監管權的部門。這樣的表述較之《民訴法》更為明確,但依然不夠具體。多頭管理的后果往往是分工不明晰,遇到問題互相推諉,不能從根本上有效解決問題。作為環境問題的責任人,環保部及其下屬單位理應排在首位,建議應該在新《環保法》中明確其作為責任主體、管理主體和訴訟主體。而在實踐中,已經有這樣的由環保部門作為原告提起的環境公益訴訟的先例,積累了一定的司法實踐經驗。2010年,昆明市環保局起訴要求某農牧公司停止對環境的侵害,賠償為大龍潭水污染所發生的全部費用最終獲得了勝訴。當然,實踐中也有非環保部門提起的環境訴訟的案例,如“塔斯曼海”油輪溢油事故,就是由天津市海洋局作為原告向船東提起訴訟,法院最終判決被告賠償原告海洋生態損失1000余萬元,賠償天津市海政漁港監督管理處漁業資源損失1500余萬元。由此可見,其他依照法律規定的監管部門也起到了很好的補充作用。通過分析論證,筆者建議,在立法中應以將“環境保護部門”重點列出并加以“其他法律規定的監管部門”作為補充和兜底為思路,在新《環保法》中將提起環境公益訴訟的主體具體表述為:“環境保護主管部門和其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門”。

   二、問題2:“法律規定的機關”是否包含檢察機關

   檢察機關能否成為環境公益訴訟的主體在學界和實務中一直存在爭議。持否定態度的學者主要認為檢察機關介入環境公益訴訟會導致原被告訴訟地位的不平等,從而違背民事訴訟地位平等的原則。但是,主流的觀點對此一直持肯定的態度。筆者經過對學界主要觀點的整理和自己思考,也對此持肯定態度,主要理由如下:

   第一,從訴訟理論中檢察權的地位與功用講,作為國家的法律監督機關,檢察機關通過公益訴訟承擔自己“最高法律秩序的代表”和“社會公益的維護者”的職責,名正言順。

   第二,從國外經驗上看,很多國外檢察機關在環境公益訴訟中都扮演著重要的角色。1806年《法國民事訴訟法》就開創了檢察機關在公法秩序受到損害時提起民事訴訟的先河。德國的《行政法院法》將聯邦最高檢察官作為聯邦公共利益的代表人,確立了公益代表人制度。在美國,檢察機關可依據《國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《噪音管制法》等多部單項環境法規對環境侵權行為提起訴訟。 在英國,檢察總長可以代表國王在群體訴訟中起訴,還可支持某些組織提起環境公害群體訴訟。英國1994年修改的第三版《英國皇家檢察官準則》也將“公共利益檢驗”作為檢察機關提起公訴的條件之一。在俄羅斯,1964年《蘇俄民事訴訟法典》規定,如果檢察長認為對保護國家利益和社會利益有必要,他就不僅有權提起民事訴訟,還有權參加到已經開始的民事訴訟中來。 由此可見,國外很多國家都將檢察機關作為環境公益訴訟的主體之一,并且部分國家還賦予了檢察機關諸如中途參加訴訟、支持其他組織提起環境公益訴訟的權力。

   第三,從法律依據上講。《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》僅僅是籠統地規定了檢察機關代表國家對侵犯公益的行為提起訴訟的責任,在《民訴法》中也僅僅規定了檢察機關對民事訴訟實行法律監督的職責,并未明確其環境公益訴訟主體的角色。但在《中華人民共和國刑事訴訟法》第77條中規定了如果是“國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴時可以提起附帶民事訴訟”的內容。環境資源應作為國家財產的一部分進行理解,可以說,在保護的法益上,檢察機關代表國家提起環境公益訴訟已經有了法律基礎,但還需在《環保法》中進一步明確。

   第四,從實踐中看,已經有檢察機關作為環境公益訴訟的主體提起訴訟的先例,如2003年山東省德州市樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠環境污染案,同年四川省閬中市人民檢察院訴群發骨粉廠環境污染案,2009年廣東省廣州市番禺區人民檢察院訴某皮革廠偷排廢水造成海域陸源污染案等等。這些案件都為檢察機關作為環境公益訴訟的主體提供了鮮活的樣本和可貴的經驗。

   在賦予檢察機關直接提起環境公益訴訟的同時,還有一些制度性問題需要完善。第一,應借鑒國外經驗,賦予其支持其他有關組織提起環境訴訟的地位和職責。首先這樣的規定與《民訴法》中修改后的“有關組織”相呼應,法律框架整齊統一。這樣的訴訟支持同時也彌補了環境公益組織在資金、技術能力等方面的不足,并有效避免了檢察機關不作為時公益訴訟無法啟動的情況發生。

   第二,檢察機關由于并不是環境污染與資源破壞的直接受害者,其本身并不享有實體的權益,因此,應對其權力進行限制:其一,檢察機關不能隨意撤訴,也不能適用調解原則。其二,為了避免檢察機關濫訴,還應使其承擔敗訴后國家賠償的后果。

   第三,對于檢察機關作為起訴主體后其能否同時進行法律監督的問題,應借鑒檢察機關對反貪、反瀆等自偵案件的監督模式,通過內設部門間的制約,上級審批等程序,解決此問題。因此,檢察機關既作為起訴主體又作為監督主體的做法是可行的。

   綜上,筆者建議在修改后的《環保法》中增加:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,檢察機關有權提起訴訟或支持有關組織提起訴訟。”

   三、問題3:如何界定“有關組織”

   在當前以訴的利益為基礎的我國原告制度構建框架下,社會有關組織并不是環境侵權所直接侵害的對象,其并不具備訴的利益,也就不具有適格的原告資格。原告資格(locus standi)可以理解為一方當事人請求法院解決問題的訴權。由于沒有原告就沒有訴訟,因此環境公益訴訟主體的適格問題主要針對的就是誰能就環境公益提起訴訟的問題。日本學者三月章教授認為,當事人適格是指對于訴訟標的的特定權利或者法律關系,以當事人的名義參與訴訟并且請求透過裁判來予以解決的一種資格。 在傳統的司法理念下,“始于這樣一種假定:權利與救濟密不可分,只有權利能夠獲得救濟其才有意義,只有那些有充足原告資格的人,才有權獲得司法救濟。” 即只有自己的權益受到侵害,才能就此向法院提起訴訟,成為適格主體。因此,當事人如果想證明自己的環境利益受到損失,其必須證明本身擁有此項權利。如訴一家工廠污染了河流,當事人必須證明自己生活在河流岸邊,其生活用水等具體權益受到了影響。進一步的觀點認為,針對某一類型的案件,實體法通常規定當事人獲得勝訴權的要件,這樣很容易判斷當事人在具體的“事件”中是否“適格”,當事人概念被限定為“實體的當事人”。 基于這樣的觀點,社會團體并不是適格的環境公益訴訟當事人。

   然而,伴隨著社會的發展,尤其是環境問題等涉及社會公共利益的問題的不斷惡化,傳統的原告資格理論越來越不適應社會的發展,“因為它忽視了公共利益的維度”。 將訴的利益作為解決這一問題的辦法得到了廣泛的認可。訴的利益原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而做出主張)面臨危險和不安時,為了去除這些危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟,從而謀求判決的利益及必要,這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安時才得以產生。 在這樣的背景下,團體訴訟產生并逐漸在環境公益訴訟的框架內發展起來。團體訴訟(verbandsklage)是一種賦予某些團體訴訟主體資格和團體訴權,使其可以代表團體成員提起、參加訴訟,獨立享有和承擔訴訟上的權利義務,并可以獨立做出實體處分的專門性制度。 在丹麥,原有的社會團體起訴條件必須是其或其成員的環境利益受到明顯的和實質的損害。但在1994年的丹麥綠色和平組織訴交通部的行政訴訟案中,突破了這一標準。案件伊始,由于丹麥綠色和平組織在環境影響事件中沒有受到直接的、實質性的妨害或損害,它并未獲得代表其成員的利益起訴的權利。但是法院在分析了丹麥綠色和平組織的構成和使命之后,還是根據《環境保護法》和《海洋環境保護法》的規定授予了其起訴資格。 同樣在瑞士,地方團體可以因其或其成員屬于或鄰近受影響區根據妨害法規則獲得起訴權。

   在我國,在新《民訴法》的修改中“有關組織”的規定已經讓團體訴訟在環境公益訴訟中初露端倪,從立法上擴充原告主體的范圍,從公益的維度理解社團有關組織在環境訴訟中訴的利益,使原有的適格的問題從立法的層面上得以解決。對于“有關組織”的界定,筆者認為應從“擴”與“縮”兩個方面來理解。

   “擴”是指從原來的“社會團體”到修改后的“有關組織”,新《民訴法》將其做了一個適度的擴展,原來不在其中的民辦非企業單位與基金會均被納入了其中。環保NGO(non-governmental organization)即環保非政府組織是介于政府與公眾、企業之間的第三股力量,是國家在“市場失靈”與“政府失靈”的大背景下產生的。在市民社會比較成熟的西方國家,環保NGO豐富了政府保護環境的方式,并對泛經濟利益的現代化追求形成合理的牽制。 我國正處于社會轉型的重要階段,政府職責重疊或缺位等結構性缺陷的問題解決,離不開這些社會團體組織的潤滑劑作用,這主要體現在:首先,排除政府牽絆。社會團體從成立之初就獨立于政府部門,具有較強的獨立性和公益性。由其提起和參與環境公益訴訟可以有效排除當地政府的干擾,避免了公權力的懈怠。其次,更懂專業技術。由于環境公益訴訟涉及大量環境與資源保護方面的專業知識,環境公益組織較之一般個人、全國性的環境公益組織較之地方政府的某些環保部門,都具有更高的環保檢測等相關專業技術水平,由他們作為起訴主體更能保障訴訟的有效進行和環境公益的保護。這樣的“擴”是以訴的利益原則為基礎對主體資格的適度擴張,是為未來環境公益訴訟以社會團體為主要訴訟力量打下的伏筆,但在我國目前的社會發展和司法環境下條件還不成熟,因此又有必要通過實體法對主體范圍進行一定限度的“縮”。

   “縮”是指通過對國外經驗的借鑒和對我國目前的國情考量,通過實體法的規定,劃出一個限定的范圍或指定出具體的主體。

   當前,關于團體訴訟的主體的要求主要存在兩種模式。第一種為美國模式,即對社會有關組織不做特殊限制,不設置特別批準手續,只要法官在具體訴訟中審查符合該案的訴訟資格即視為適格。第二種為德國模式,即具有資格提起環境公益訴訟的組織必須具備實體法律的授權,如《契約條款法》、《反不正當競爭法》、《商標法》等規定的有關團體(消費者協會、行業組織)。相比而言,德國的模式對于我國更具有借鑒意義。第一,從兩種模式本身而言,美國模式較易形成打壓競爭對手等消極目的的濫訴,破壞公益訴訟設立的初衷,較難實施和監管。第二,美國模式較易形成包攬訴訟,損害團體中成員的利益,最終侵蝕公共利益。第三,從我國國情上講,雖然近年來社團組織飛速發展,國家對社會團體的注冊登記也放寬了限制,但是真正有意愿又有能力的團體組織并不多。完全放開社會團體組織的公益訴訟主體資格沒有條件也沒有必要。

   因此,在“有關”二字的標準認定上應從兩個方面進一步“縮”。

   第一,借鑒德國模式通過實體法指定具體的社會團體。在我國現有的立法框架下,在《環保法》中界定有關組織的具體指向顯然是最為合適的。在民訴法修改后,社會上對修改《環保法》使之與《民訴法》相銜接的呼聲就不斷涌現。2013年6月29日,全國人大常委會對《<環保法>修正案(草案)》二審結束。二審稿中擬新增一項規定:“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為,中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。” 從草案中我們不難發現國家立法機關對有關組織的界定也傾向于借鑒德國的立法模式。

   第二,我國應出臺更為具體的標準:一、為維護環境公共利益,依照組織章程提起訴訟,即設立之目的必須為環境公益相關。二、具備一定的環境保護相關知識與技術水平。即專業的相關性。三、具備一定的資金能力,有能力啟動訴訟并為后續工作提供資金保障。四、具有一定數目的成員,能夠代表的觀念具有普遍性。以上標準應該通過實體法的形式確認下來,并以此為標準從對中華環保聯合會的唯一指定逐步向更多滿足條件的社會團體方向發展。

   《民訴法》將“有關組織”納入到環境公益訴訟的主體中來,既在修改前的“社會團體”的概念的對外延上做了拓展,又通過“有關”二字為進一步出臺實體法上的具體實施標準和指定具體組織搭建了框架,是民事制度參與社會管理的體現,也是國家對社會團體組織力量與作用的重視的體現。筆者相信,《<環保法>修正案(草案)》中中華環保聯合會單一主體的規定僅僅是一個過渡,待到條件成熟時會有更多的社會團體被賦予起訴主體資格。這個步子邁多大、邁多快,還要等到相關制度初步構建起來運行一段時間積累一定經驗后再因時因勢而定。

   通過論述與分析,我們初步界定了以《民訴法》第五十五條“法律規定的機關和有關組織”為框架的環境公益訴訟主體,并建議在修改后的《環保法》中進一步明確為:環境保護主管部門和其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門、檢察機關(對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,檢察機關有權提起訴訟或支持有關組織提起訴訟)、中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會。由此便形成了訴訟法與實體法全面立體地對環境公益訴訟主體界定的局面,形成了既有概括規定又有具體內容的完整立法體系。環境公益訴訟主體問題的解決既是我國環境公益立法的重大進步,又僅僅只是一個開始,對于環境公益訴訟的其他問題,諸如訴訟的具體程序、判決的效力、訴訟費用的承擔、判決的執行、多個組織共同提起同一公益訴訟是否允許一部分撤訴、是否允許被告反訴、有關組織和國家機關能否同時提起同一公益訴訟等一系列問題還有待實踐一段時間后,進一步總結經驗,予以完善,可謂任重而道遠。

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                             (作者單位:黑龍江省高級人民法院)

 
 

 

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